به فریاد خزانه دوم کشور برسید!
« نگاهی به مشکلات شرکت ملی نفت »
مناسبات مالي بين شركت ملي نفت و دولت پس از گذشت 30 سال از انقلاب هنوز مشخص نيست. اساسنامه شركت ملي نفت علي رغم تأكيدات مجلس در قوانين بودجه سنواتي بهعنوان اصلي ترين مطالبه نمايندگان هنوز نوشته نشده است. مجلس هرساله در بندهاي پيچ درپيچ تبصره ها اين مناسبات را بدون ملاحظه تفريغ بودجه تغيير مي دهد. حساب في مابين دولت و شركت ملي نفت در هيچ سالي نه « تسويه » شده و نه « تصفيه »! راستي چرا بزرگ ترين بنگاه اقتصادي كشور كه اصلي ترين محل تأمين منابع بودجه كل كشور محسوب مي شود دچار بلاتكليفي است؟
پس از پيروزي انقلاب شوراي انقلاب در يك تصميم گيري هوشمندانه تصويب كرد همه درآمدهاي شركت ملي نفت به هر صورت به خزانه داري كل واريز شود و پرداخت همه هزينه هاي شركت ملي نفت از خزانه صورت گيرد. اين مصوبه كه به تبصره 38 بودجه كل كشور مصوب شوراي انقلاب مشهور شد، بهعنوان يك تبصره دائمي حاكم بر مناسبات مالي شركت ملي نفت و دولت بود. اما در سال 1383 معلوم شد شركت ملي نفت هيچ گاه چنين تبصره اي را رعايت نمي كرده است و مجالس پس از انقلاب هم با غفلت از گزارش تفريغ بودجه هيچ گاه پيگير اين مهم نبودند. از سال 1384 به بعد تبصره 38 قانون بودجه مصوب شوراي انقلاب ملغي اثر شد و مناسباتي مقرر شد كه توجيه حقوقي مالي و محاسباتي نداشت. از سال 1384 به بعد، مجلس درصدي از ارزش نفت خام توليدي را به شركت ملي نفت اختصاص داد و شركت ملي نفت را به صورت « سهامي » درآورد. اين اقدام ناديده گرفتن قانوني ملي شدن نفت بود.
گزارش هاي تفريغ بودجه سال هاي 1384 به بعد نشان مي دهد شركت ملي نفت، نصاب اين سهام را رعايت نكرد و تا 45 درصد سهم خود را افزايش داد. بدين ترتيب در سايه سكوت مجلس منابع عظيمي از درآمد عمومي كشور بهعنوان منابع مالي در اختيار شركت ملي نفت اختصاص يافت، اين اقدام مشابه به رسميت شناختن يك خزانه در كنار خزانه داري كل كشور بود؛ مجالس قبل نيز با تأسيس صندوق ذخيره ارزي بخش ديگري از منابع مالي نفت را در آن جاي داد. لذا ما با يك مملكت با سه خزانه روبهرو هستيم كه اين رويكرد مغاير اصل 53 قانون اساسي است. دريافت هاي دولت بهعنوان درآمد عمومي بايد در خزانه داري كل تمركز داشته باشد و نميتوان بخشي از آن را در شركت ملي نفت و بخش ديگري را در صندوق ذخيره خارج از چهارچوب هاي نظارتي مجلس هزينه كرد.
موضوع مهم در بودجه ريزي و بودجه بندي، مسئله تمركز و تجميع منابع و مصارف است كه اصل 53 و 52 قانون اساسي روي آن تاكيد دارد. متأسفانه مجلس همه ساله با نقض اصل 55 قانون اساسي تفريغ بودجه را هنگامي رويت مي كند كه بودجه سال آينده تصويب مي شود. لذا هيچ خاصيتي براي تسليم تفريغ بودجه به مجلس [بخوانيد قرائت تفريغ] مترتب نيست. طبق اصل 55 قانون اساسي تفريغ بودجه بايد « تسيلم » مجلس بشود در حالي كه هيچ سالي اين « تسليم » صورت نگرفته است.
تفريق بودجه توسط كساني در مجلس خلاصه و قرائت مي شود كه به لحاظ قانون اساسي چنين وظيفه اي ندارند. گاهي اين خلاصه نويسي با متن اصلي تفاوت دارد. از سوي ديگر، گزارشگران از تفريغ برخي مسايل غفلت كرده يا اصلا گزارش نمي كنند كه اين دقت در نمايندگان ديده نمي شود كه از آنها مطالبه شود. مثلا ديوان محاسبات در تفريغ 1387، تفريغ رعايت حد نصاب 94 درصد دولت و شش درصد شركت ملي نفت از ارزش نفت خام توليدي را نداده است، مجلس هم اصراري به داشتن آن ندارد، كما اين كه در سال هاي قبل ديوان دقيقا تفريغ اين نصاب را داد، اما مجلس اعتنايي نكرد.
گزارش تفريغ بودجه نشان مي دهد شركت ملي نفت متعهد به رعايت نصاب تصويب شده در بودجه نيست. اين عدم تعهد يا به عبارت حقوقي و مالي و محاسباتي اين عدم تسويه و يا تصفيه باعث شده منابع مالي در اختيار شركت ملي نفت بيش از آن باشد كه در بودجه پيش بيني شده است. متأسفانه اين عدم دقت در بودجه سال 1389 تكرار شد و اين نصاب از شش درصد به 14 درصد افزايش يافت. يعني سهم شركت ملي نفت از ارزش نفت خام توليدي از شش درصد به 14 درصد افزايش يافت. هيچ كس در دولت و مجلس پاسخگوي اين سئوال نيست كه چرا شركت ملي نفت را شركت سهامي كرديد و سهم شركت را به ١٤ درصد افزايش داديد؟ چرا اين سهم 20 درصد يا 15 درصد يا چهار درصد نيست؟ مبناي محاسباتي اين درصد چيست؟ همچنين اين سوال را بي پاسخ گذاشته اند كه در يك شركت سهامي هر يك از سهامداران سهم خود را از سود بنگاه مي برند، نه از ارزش كالاي توليد شده؛ جعل چنين قراردادي هيچ مبناي حقوقي و اقتصادي ندارد و بر هيچ يك از قوانين و مقررات اقتصادي كشور هم منطبق نيست.
متأسفانه مجلس هم خود را در اين مورد پاسخ گو نمي داند. در كجاي دنيا يك شركت را ملي مي كنند و بعد براساس يك مصوبه سود آن شركت را هم به همان شركت مي بخشند! اين بخشش، منابع بي حساب و كتابي را باز در اختيار شركت قرار ميدهد كه در غنيسازي خزانه دوم كشور، عين خزانه شركت ملي نفت نقش تعيينكننده اي دارد بدين ترتيب دولت و مجلس بهويژه مجلس منابع عظيمي از درآمد عمومي كشور را كه انفال محسوب مي شود، در اختيار يك شركت مي گذارند كه نهادهاي نظارتي كشور هيچ نظارتي روي دريافت پرداخت هاي آن ندارند. مجلس روي قراردادهاي نفتي هيچ نظارتي ندارد. مجلس آن قسمت نظارتي را هم كه از طريق ديوان محاسبات در گزارش تفريغ ميآورد ناديده مي گيرد.
سند اين ناديده گرفتن هم مصوبات كميسيون تلفيق و نهايتا مصوبات مجلس درخصوص بند چهار بودجه كل كشور است. هيچ وقتي در تصويب بند چهار لحاظ نمي شود؛ حتي هيچ موافقت و مخالفتي روي مفاد آن صورت نمي گيرد. آن به صورت يك بسته پيشنهادي كه ماهيتا به صورت «طرح» نه «لايحه» است آورده مي شود و نمايندگان راي مي دهند. مجلس در اين رويكرد بودجهنويسي به لحاظ مالي و محاسباتي اصول 44 و 45 قانون اساسي را ناديده مي گيرد. اصل ٤٤ با بخشيدن سود شركت به آن و اصل ٤٥، به خاطر عدم ديدن مسئله انفال و جايگاه آن در بودجه ريزي نقض مي شود و اين نقض طي سه دهه گذشته تكرار شده است. شوراي نگهبان در نگاه به بودجه اساسا اصلهاي 52 و 53 و 44 و 45 را مورد غفلت قرار داده است.
انفال بهعنوان يك رديف درآمدي وفق اصل ٤٥ و وفق قانون نفت و وفق تبصره 38 قانون بودجه مصوب شوراي انقلاب يك رديف درآمدي جدي براي دولت اسلامي است. معادن، درياها، جنگل ها، رودخانه ها، زمين هاي باير و .... اينها طبق اصل 45 انفال محسوب مي شوند. عوايد حاصل از درآمد ناشي از معادن بهعنوان بخشي از درآمد انفال همه ساله در بودجه ريزي ناديده گرفته مي شود. از معادن فقط نفت و گاز در بودجه ديده شده و نفت به همان شكل غلط كه اشاره رفت، ديده مي شود و درآمد گاز هم به خزانه واريز نمي شود و جزو منابع مالي در اختيار شركت، طي سه دهه گذشته به حساب مي آيد.
مجموعه اين بي انضباطي نشان مي دهد دولت و مجلس «آسيب شناسي» درستي از ماليه عمومي ندارد و منابع عظيم درآمدي مورد هرزرفت قرار مي گيرد. راه حل برونرفت از اين معضل سامان دهي به ماليه عمومي است. دوستان ما در روزنامه رسالت و خود من بيش از ٢٠٠ مقاله در مورد سامان دهي ماليه عمومي به ويژه در حوزه نفت و گاز نوشته ايم كه متأسفانه مورد عنايت مجلس محترم نبوده است. انضباط در ماليه عمومي را از به رسميت شناخت اصل 53 يك مملكت يك خزانه مي شود شروع كرد. بعد وفق ماده 1 و 10 و 11 قانون محاسبات عمومي همه دريافت هاي دولت را بايد بهعنوان درآمد عمومي كشور احصاء كرد و در پيش بيني ها گنجاند. هيچ منبعي را نبايد از قلم انداخت. در برآورد هزينه و پرداخت ها هم اجازه نبايد اجازه داد خزانه اي در گوشه اي از مملكت شكل گيرد كه پرداخت ها از آنجا صورت گيرد. همه پرداخت ها بر وفق اصل 53 بايد از خزانه داري كل باشد. مجلس اگر بخواهد به اين بي انضباطي پايان دهد، بودجه سال 1390 را از همين امروز بايد در دستور كار خود قرار دهد.
ممكن است گفته شود وقتي هنوز لايحه از سوي دولت نيامده، مجلس چگونه روي آن كار كند. پاسخ اين است كه مجلس در هيچ سالي لايحه دولت را تصويب نكرده بلكه با ارائه صدها پيشنهاد لايحه را به صورت طرح درآورده و تصويب كرده است. نگاهي گذرا به بودجه سال هاي 1384 به بعد بهويژه در حوزه نفت نشان مي دهد مجلس طرح پيشنهادي خود در كميسيون تلفيق را تصويب كرده نه لايحه دولت را. كافي است فقط به بودجه سال 1388 و 1389 نگاه شود تا معلوم شود دايره دخالت مجلس در بودجه نويسي چقدر است.
